福安药业：收到注射用还原型谷胱甘肽药品补充申请批准通知书

另一方面，当人们事实上违反规则时，又通过警察、法院、监狱等机构实施相应的惩罚。

孔子提出了无讼的司法理想：听讼，吾犹人也，必也使无讼乎! 陈子昂从刑措不用的角度定义太平之美：昔者圣人务理天下者，美在太平。各地区各部门主要负责同志要落实好平安建设领导责任制，履行好维护一方稳定、守护一方平安的政治责任。

大体而言，古代先贤关于天下太平的讨论，主要围绕什么是天下太平、如何达致天下太平这两个问题展开。什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。国家安全 2013年习近平总书记对政法工作作出重要指示时所提出的平安中国，是习近平法治思想所创立的新法治话语体系中的原创性范畴，也是凝聚中国传统治理智慧、表达人民群众普遍诉求的国家治理范畴。改革开放以来，在社会治理变革中，政社关系经历了从政在社前到社在政前、从政府办社会到还权于社会、从强制关系到契约关系的转变过程。在司法公正上，完善司法机关依法独立公正行使职权的体制机制，健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度，加强对司法权的制约监督，杜绝关系案、人情案、金钱案。

董仲舒也曾从人际和谐、政刑治理、天降祥瑞等方面来综合界定天下太平的状态：古以大治，上下和睦，习俗美盛，不令而行，不禁而止，吏亡奸邪，民亡盗贼，囹圄空虚，德润草木，泽被四海，凤皇来集，麒麟来游。一是加快平安建设数据集成共享。立法审查实践显示，各样本省份重主动审查、轻被动审查的程序运行模式与立法审查需求相脱节。

从上述各样本省份的立法审查，审查标准被推到立法审查活动的最前沿，并形成了三类标准体系：(1)《监督法》审查标准体系。三、立法审查制度的法教义学反思 各样本省份立法审查实践对国家法的细化与发展，既凸显出地方创新动力的强劲，也反映出地方模式与上位法之间的张力。但地方整体备案审查实践却反映出，党政机关存在联合下发规范性文件的现象，因此需要地方党委与政府对该规范性文件分别加以审查。为了区分规范性文件与非规范性文件，立法审查实践贡献了特征界定方式程序界定方式主体界定方式。

这些文件具体表现为以下三种形式：(1)按文件名称来界定，决定、决议仅被视为地方人大与地方政府制发规范性文件的集合表达，其范围包括但不限于决定、决议、指示、公告、通告、通知、批复、函、会议纪要等形式。其中，审查启动权的配置失衡(重主动审查、轻被动审查)是造成这一现状的主要原因。

当然，法律教义在形成之后仍需持续发展。(22)倘若审查程序用于解决非常态性立法活动，或者降低了常规立法活动的适用效率，那么该审查程序就有悖于法律教义学的内在价值。从权力生发的视角来看，立法审查程序视为人大及其常委会行使权力监督权的程序性措施。为了应对依职权制定规范性文件的全面审查的需要，依命令制定规范性文件来规避审查就成为当前地方立法审查实践中的另一选择。

另一方面，审查标准的央-地差异、省际差异，也使得社会公众提起规范性文件立法审查的难度加大。但是，各省份规范性文件审查实践也显示，立法机关这种机会主义审查方式仍面临着审查成本与审查能力的双重考验。无论规范性文件出自依职权制定还是依命令制定，地方立法审查主体已经敏锐地发现了制定主体这个核心节点，进而能够围绕制定主体建立起规范性文件的周延性概念。有学者认为，现代立法在‘民主因素表彰正当性的基础上，也越来越需要专家咨询来增加立法的‘理性因素，以增强正当性。

其中，涉及公民、法人和其他组织权利、义务具有普遍约束力可以反复适用被各样本省份视为认定规范性文件范围的核心条件(诸如湖北、甘肃、吉林等省份)。(22)姜明安就基于程序与标准之间的相似性，主张立法审查标准可以通过审查程序的控制来转变不适当概念的不确定性难题。

(3)倘若该主观认识错误能够以合理成本加以避免，则可以推动为过失性违法。⑨而且，地方各级人大及其常委会出台的决定、决议，并不属于《立法法》上不同宪法、法律、行政法规相抵触的审查范围。

(28)参见徐合平：《民族自治地方立法变通权解析》，载《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2015年第5期，第121页。在立法审查制度过于抽象、地方特色又逐渐彰显的当下，司法文件纳入审查与否的省际差异正在加剧我国法治冲突。杨登峰教授认为，这些内部管理文件仅仅记载公权力机关内部运行实务，并且不影响内部、外部决策。一旦立法者试图通过简明的定义来诠释类型多样的规范性文件，法律教义所要求的周延性特征就难以满足。涉密文件一般是指关系到国家安全、公共安全，在一定时期内仅限特定人知晓的事项所组成的信息记录。(三)审查程序的差异性对比 科学、合理的审查程序是保证我国立法审查活动有序开展的重要措施。

单就现行立法审查制度而言，地方性法规地方政府规章决定决议等典型规范性文件，已经在法教义学之下获得了充足的解释。倘若未将该司法文件纳入地方立法审查范围中来，那就不仅影响地方人大常委会的审查监督范围，还有损公民的合法权益。

目前看来，由于规范性文件制定的集体主义色彩，我国《立法法》并未对此类行为设定问责机制。但即便是最符合全面审查要求的主体界定方式，也难以周延性地回应规范性文件的具体范围。

具体而言，我国被动审查程序应当在以下两个方面作出调整。例如：《湖北省级规范性文件备案审查条例》就规定，承载内部工作管理制度的规范性文件，不应当纳入地方人大常委会备案审查的范围。

⑤莫纪宏：《完善人民代表大会制度应遵循职权法定原则》，载《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2014年第5期，第37页。对于这种程序界定模式，一种积极的评价是，程序界定为明确规范性文件的范围，提供了一个初始的操作性框架并降低了规范性文件的区分难度。即便出现了某些伴随性沟通活动，却未能在制度建设层面获得支持。德国学者哈特穆特·毛雷尔也认为，行政规范性文件属于行政机关的内部事务，不能影响社会公众的权利义务。

(30)但备案审查问责却不同。将司法文件纳入立法审查的范围，并非屈服于立法审查实践的妥协方案，亦非现行立法审查制度的胜利。

由此可见，当下规范性文件审查范围的大幅扩大，可以归结为依政策备案审查的结果，即在党的领导下，为了应对地方立法权下沉、规范性文件庞杂等问题，在依法(即《监督法》《立法法》)备案审查的基础上所采取的配套性制度措施。但实际上，各样本省份规范性文件范围上的差异，引发立法审查主体关于职权法定的疑虑，并提出以下观点作为佐证，即法律没有明文赋予的职权，国家机关不得随意行使，否则就违反了法治原则……国家机关之间的权力分工界限将会彻底地丧失。

(15)桑本谦：《法律教义是怎样产生的——基于后果主义视角的分析》，载《法学家》2019年第4期，第1页。需要预先明确的是，本文所探讨的立法审查，单指以各级人大常委会为主体的，对已接受备案的规范性文件所实施的审查活动。

对于司法文件是否应当纳入规范性文件范围的问题，各省给予了不同的解答。目前各省规范性文件审查标准体系的建设，均以不适当审查为元标准，配之以具体标准，即不与上位法相抵触符合法定程序不减损公民权利义务等。(14)[德]罗伯特·阿列克西：《法律论证理论——作为法律证立理论的理性论辩理论》，舒国滢译，中国法制出版社2002年版，第308页。③关于军事立法的备案审查问题，参见丛文胜：《军事立法的合宪性审查》，载《地方立法研究》2018年第5期，第1-10页。

(二)立法审查标准的省际差异 立法审查标准是规范性文件适当性与否的直接判断依据，会影响到规范性文件后续的审查结果和法律效力。这里之所以强调全面设置和统一使用，是因为标准只能解决常规问题，却无法设想到某些例外问题。

但这并不妨碍我们从相反的方向出发——哪些规范性文件不属于备案审查的范围——明确备案审查体系排除了哪些规范性文件，由此探究出符合中国备案审查需求的共识性范围。为了更为直观地展示规范性文件的概念界定及其范围认定情况，在此以中央层面与地方层面立法审查实践的交叉比较，来展现不同样本省份对规范性文件范围的实践差异。

规范性文件立法审查标准的地方性差异正是遭遇了上述困境。尽管如此，但立法机关在实践中仍需要坚持和完善立法审查，同时也应当尽快推进以下两种立法审查方式，即全面审查要优于选择性审查、过程性审查要优于结果性审查。